• 國務院關于深化行政審批制度改革加快政府職能轉變工作情況的報告

——2014年8月27日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議上

國務委員兼國務院秘書長　楊　晶

全國人民代表大會常務委員會：

         我受國務院委托，報告深化行政審批制度改革、加快政府職能轉變有關工作情況，請審議。

          一、工作進展情況

          深化行政審批制度改革、加快政府職能轉變是黨的十八大和十八屆二中、三中全會部署的重要改革，是十二屆全國人大一次會議審議批準的《國務院機構改革和職能轉變方案》確定的重要任務。新一屆國務院組成以來，把加快轉變政府職能、簡政放權作為開門第一件大事，把深化行政審批制度改革作為重要抓手和突破口。李克強總理高度重視這項工作，提出本屆政府任期內要把原有審批事項削減1/3以上，主持召開10多次國務院常務會議專題研究，兩次召開全國電視電話會議進行動員部署，并作出一系列重要批示指示。一年多來，按照黨中央統一部署，國務院根據行政許可法的要求，整體謀劃、分步推進，先易后難、由淺入深，大刀闊斧取消、下放行政審批事項，著力推進簡政放權，同時堅持放管結合，加強事中事后監管，創新政府管理，轉變政府職能，加快建設法治政府、創新政府、廉潔政府，努力為人民提供優質高效服務。經過各方面共同努力，行政審批制度改革和政府職能轉變工作取得重要階段性成果。

         （一）以行政審批制度改革為突破口，大力簡政放權。國務院部門審批事項過多、管得過細，不利于調動各方面積極性、釋放市場主體活力，是行政體制的突出矛盾和問題。加快政府職能轉變，必須把行政審批制度改革作為首要任務。一是大幅減少行政審批等事項。著眼于理順政府與市場、政府與社會的關系，減少政府對微觀事務的管理。一年多來，國務院先后取消和下放7批共632項行政審批等事項，一批涉及企業投資項目核準、企業生產經營活動許可以及對企業、社會組織和個人的資質資格認定事項被取消或下放。如取消基礎電信和跨地區增值電信業務經營許可證備案核準、國內通用航空企業承擔境外通用航空業務審批、煤炭生產許可證核發和設立煤炭經營企業審批、享受小微企業所得稅優惠核準等；下放省際普通貨物水路運輸許可，下放城市軌道交通審批權，由省級政府按照國家批準的規劃予以核準。修訂了政府核準的投資項目目錄，需報國務院部門核準的企業投資項目減少60%左右。將31類點多面廣量大單項資金少的中央預算內投資補助項目，下放地方安排。改革工商登記制度，放寬市場準入，將“先證后照”改為“先照后證”，注冊資本實繳登記制改為認繳登記制，將126項工商登記前置審批事項改為后置審批，約占改革前前置審批事項的五分之三，將企業年檢制度改為年度報告公示，推進工商注冊制度便利化。減少、整合財政專項轉移支付項目，從改革前的220個減少到目前的150個左右，減少了近三分之一。大力減少行政事業性收費，取消34項中央級行政事業性收費和314項地方行政事業性收費，降低20項收費標準，每年減輕企業和個人負擔約100億元。二是公開國務院各部門現有行政審批項目并全面清理非行政許可事項。全面摸清并向社會公布了國務院各部門正在實施的行政審批事項，鎖定了改革底數，并接受全社會監督，從制度上堵住了各部門隨意實施審批的漏洞。在此基礎上，開展了非行政許可審批事項清理規范工作。這些事項中很多名義上不是行政許可，但實際面向社會和企業，設定隨意性大、實施不規范，與依法行政、建設法治政府的原則相違背。為從根本上解決這一問題，國務院專門印發文件，開展清理工作，目的是堵住這個“偏門”，消除行政審批灰色地帶。三是著力規范行政許可的設定。為根除行政許可事項邊減邊增的頑疾，國務院印發了嚴格控制新設行政許可的通知，對新設行政許可的標準、審查程序和監督等作了更為具體嚴格的規定。在起草法律草案、制定行政法規時嚴格遵守行政許可法的規定。

         一年多來，以行政審批制度改革為突破口的簡政放權工作取得重要成效，為市場松了綁，為企業添了力，社會投資和創業熱情迸發，就業崗位持續增加，社會和人民群眾給予較高評價。2013年，全國新登記注冊各類市場主體1131.54萬戶，同比增長19.6%，增速比上年高出17.8個百分點，其中，新登記私營企業增長30%，為近年來最高；民間投資增長23.1%，占全部固定資產投資比重提高到63%。2014年1—6月，新登記注冊各類市場主體593.95萬戶，同比增長16.71%，其中，新登記私營企業增長60.17%；民間投資占比提高到65.1%；個體私營經濟從業人員大幅增加，2014年前6個月的就業人數比上年底增加1300萬人以上，同比增長3倍多。

        （二）加大監管力度，促進市場公平競爭。李克強總理一直強調，放和管是兩個輪子，只有兩個輪子都做圓了，車子才能跑起來；既要把該放的放下去，還要把該管的管起來并管好，這兩方面內容同等重要。一年多來，國務院在大力簡政放權的同時，高度重視加強市場監管，努力為各類市場主體營造公平競爭的發展環境。一是切實管住管好該管的事項。依據政府職能，對關系人民群眾身體健康、生命財產安全以及可能妨礙市場公平競爭等事項，切實加大了監管力度。2013年各級環保部門向公安機關移送涉嫌環境犯罪案件數量超過前10年的總和。加強安全生產，完善相關機制，嚴肅查處重大安全事故并追究有關責任人，2013年重特大安全事故下降16.9%。重組食品藥品安全監管機構，深入開展食品藥品安全專項整治，對嬰幼兒奶粉質量按照藥品管理辦法嚴格監管。持續保持打擊假冒偽劣、侵犯知識產權等違法違規行為高壓態勢，推進公平公正監管執法，加大了案件信息公開，強化了行政執法與刑事司法的銜接。二是加強取消下放事項的后續監管。按照李克強總理“放管結合、放管并舉”的要求，國務院有關部門將政府管理由事前審批更多地轉為事中事后監管，實行“寬進嚴管”。針對取消下放的審批事項，逐項研究提出相應的事中事后監管措施，包括告知性備案、發揮相關行業協會作用、制定行業從業標準、完善信用管理體系、定期不定期抽查和加大行政問責等，努力做到權力和責任同步下放，調控和監管同步強化。三是創新完善市場監管體系。2014年6月，國務院出臺了促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見，從市場準入到市場退出，從對市場主體的監管到對監管者的監管，從市場監管體制機制到市場監管保障制度，明確了27條具體改革措施，著力創新監管方式，推動依法監管、公正透明、權責一致、社會共治；頒布了企業信息公示暫行條例、社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年），著力發揮企業信用體系對企業行為的約束作用，提高全社會的誠信意識和信用水平。目標是建設統一開放、競爭有序、誠信守法、監管有力的市場監管體系，努力形成權責明確、公平公正、透明高效、法治保障的市場監管格局。

         （三）認真履行宏觀管理職能，促進經濟社會持續健康發展。轉變職能、減少微觀事務管理后，國務院騰出更多精力管宏觀、抓大事、議長遠、謀全局，進一步創新思路、創新機制，在黨中央統一部署下，統籌做好穩增長、促改革、調結構、惠民生各項工作。一是創新宏觀調控方式。新一屆國務院成立以來，面對世界經濟復蘇艱難、國內經濟下行壓力較大的復雜形勢，保持定力，主動作為，在實行區間調控的基礎上更加注重定向調控，正確處理短期目標與長期發展的關系，不采取短期強刺激措施，瞄準經濟運行中的突出問題，強化了預調微調，取得了較好效果。二是更加重視發揮市場的決定性作用。注意處理好市場主導與政府引導、政策取向與市場預期的關系，有關政策更加重視遵循市場規律，更加慎重使用行政手段，著力在建立長效機制上下功夫。重視激發民間投資活力，公開發布了首批鼓勵社會投資的80個示范項目，涵蓋了交通基礎設施、新一代信息基礎設施、清潔能源工程、油氣管網及儲氣設施、現代煤化工和石化產業基地等方面。改革投融資體制，促進形成政府、企業、社會資本多元化投入格局。進一步擴大“營改增”試點，實行小微企業稅收減免優惠，實施旨在支持“三農”和小微企業的定向降準等金融政策。三是注重統籌優化生產力布局。制定實施重點產業布局調整和產業轉移的指導意見，推動東部地區部分產業向中西部地區轉移。統籌謀劃推進“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶、振興東北地區等老工業基地、促進中部崛起和西部大開發等重大區域戰略。四是改進和加強公共服務和民生保障。出臺了政府向社會力量購買服務的指導意見，積極推進事業單位分類改革，開展社會組織管理制度改革。加大了保障和改善民生的力度，著力補上經濟社會發展的“短板”，增加公共產品有效供給，兜住民生底線，促進社會和諧穩定。

         （四）轉變政府作風，提高行政效能。轉變政府職能必然要求切實轉變作風。國務院認真落實中央加強黨風建設的各項舉措，持之以恒推進政風建設，特別是以務實作風狠抓承諾事項和政策措施的落實。一是嚴格執行“約法三章”。嚴格控制財政供養人員，確保只減不增，優化人員編制結構，一年多來國務院人員編制總量沒有新增。嚴格控制新建政府性樓堂管所，沒有新批項目。嚴格按標準清理規范辦公用房。研究提出全面推進公務用車制度改革的意見。嚴格壓縮“三公”經費，2013年中央行政事業單位“三公”經費實際支出比年初預算減少9.54億元，31個省份本級公務接待費減少26%左右，騰出的資金用于改善民生、發展經濟。二是狠抓已出臺政策措施的落實。為兌現向人民作出“說到做到，不放空炮”的莊嚴承諾，樹立勤政守信的良好政風，國務院把已出臺政策措施的落實放到突出位置，著力打通政策出臺實施的“最先一公里”和政策落地的“最后一公里”。今年6—7月，國務院派出四位副秘書長和四個部門一把手牽頭，組成8個督察組，分別對各部門各地區落實新一屆國務院出臺的穩增長促改革調結構惠民生19個方面共60項政策措施情況進行全面督查，對行政審批制度改革進行了專項督查，并特別引入了第三方評估和社會評價，有力推動了各項政策措施的落實，用立行立改的實際行動提升政府公信力。

         憲法和法律是政府工作的根本準則。李克強總理一直強調，國務院和國務院各部門要帶頭維護憲法法律權威，用法治思維和法治方式履行職責。根據這一要求，深化行政審批制度改革、加快政府職能轉變工作從部署到落實，嚴格遵循職權法定、程序合法、公開透明、法制統一的原則，不省步驟、不缺環節，充分發揮法治對改革的引導、規范、促進和保障作用。對改革涉及的每個項目都經過深入論證、專家評估、多方協調、國務院審議等慎重研究決策過程。對法律設定的審批事項擬取消和下放的，國務院均及時向全國人大常委會提出修改法律的議案；對行政法規設定的審批事項取消和下放的，經國務院常務會議審議通過后，以國務院令形式發布；行政法規設定的審批事項是以法律為依據的，待全國人大常委會修改有關法律后，再修改相關行政法規。上海自貿區試點，需要暫停有關行政審批事項在區內實施，國務院通過申請全國人大常委會授權，解決了改革的法律依據問題。

          二、存在的主要問題

         一年多來，國務院大力推進行政審批制度改革，加快政府職能轉變，成效不斷顯現，但與經濟社會發展的迫切需要相比，與全面深化改革的總體要求相比，與人民群眾的熱切期盼相比，仍有較大差距。總的看，政府職能越位、缺位、不到位問題依然突出，不該管的管得過多，一些該管的又沒有管好，管理服務能力較弱，行政效能不夠高。這項改革是“正在進行時”，持續深化改革的任務仍很繁重。

         首先，一些部門目前取消、下放的審批事項中“含金量高”的項目還不夠多，特別是束縛企業生產經營、影響人民群眾就業創業創新的事項取消下放不夠，企業和群眾感到還不夠“解渴”。其次，改革中還存在部門之間、部門與地方政府之間統籌、銜接、配套不夠的問題。從橫向看，國務院有的部門將項目審批權取消或下放，但其他部門相關審批權沒有同步取消或下放；從縱向看，有些審批事項下放后，地方承接能力不夠，出現了“中梗阻”問題；地方實施的由法律法規、國務院文件以及部門規章設定的審批事項，地方政府無權取消或下放，需要國務院部門加快研究。對涉及修改法律的事項，國務院個別部門向全國人大有關方面匯報、溝通還不夠及時、充分。第三，行政運行不夠規范、不夠透明，目前一些部門保留的審批事項，有的實際操作還不夠規范，審批標準、條件、流程、時限不夠明確、具體，審批隨意性和自由裁量權大，手續繁、效率低；與審批相伴的中介評估服務問題日益突出，有些評估環節多、耗時長、收費亂、壟斷性強，部分蠶食消解了行政審批制度改革的成效。第四，政府管理理念和管理方式有待轉變，政府機關和工作人員法治意識還比較淡薄，重審批、輕監管的問題尚未根本改變，過于依賴行政手段，對法律、市場和技術手段運用不夠，有些行政審批事項取消后，相應的事中事后監管沒有跟上。

        造成以上問題的原因很多，從客觀上看，行政審批制度是行政體制的組成部分，是完善社會主義市場經濟體制、處理好政府與市場關系的重要內容。目前我國市場經濟體制還在不斷完善中，一些市場主體自我約束機制尚不健全，市場規則運行還不規范，有些審批事項長遠看應該取消或下放，但現在還不能立即取消或下放，需要伴隨國家整體改革發展進程逐步推進。另外，我國社會組織發育不健全，部分社會組織政社不分，行政化傾向嚴重，“二政府”問題比較突出，還不能很好地承接政府轉移出來的職能，需要逐步培育和規范。從主觀上看，有的部門和工作人員從事業發展出發，對取消下放審批項目存在顧慮，擔心不審批會出亂子。同時，簡政放權直接涉及權力和利益調整，也有些部門和工作人員自覺不自覺地從現實利益出發，對應該而且能夠放的一些審批權不愿放，即使放也盡量放小不放大、放責不放權、放虛不放實、放內不放外。還有個別部門和工作人員長期習慣于用審批方式管理經濟社會事務，在宏觀管理和事中事后監管方面經驗不夠、能力不足、辦法不多，存在不會管、不想管的問題。對以上這些問題，國務院高度重視，正在深入研究、整體謀劃，在下一步工作中拿出有效舉措，有針對性地解決。

         三、下一步工作安排

         政府職能轉變是行政體制改革的核心，是提高政府治理效能的重要內容。國務院將認真貫徹落實黨中央關于全面深化改革的決策部署，緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的要求，繼續以行政審批制度改革為突破口，加快轉變政府職能，堅持放管結合，放開市場“看不見的手”，用好政府“看得見的手”，不斷提高政府管理的科學化、法治化水平。

         （一）持續深入推進簡政放權，進一步激發市場社會活力。簡政放權是今后一段時期內緊抓不懈的工作。李克強總理前幾天在國務院常務會議上再次強調，要持續把簡政放權、放管結合作為政府自我革命的“先手棋”和宏觀調控的“當頭炮”，深挖潛力，不斷向縱深推進，為創業興業開路、為企業發展松綁、為擴大就業助力，為經濟社會發展增添新動力，以促改革穩增長。國務院將按照政府工作報告的要求，堅持量質并進，進一步把政府不該管、管不好的事項交給市場和社會，今年再取消和下放200項以上行政審批事項，努力做到“減量、提質、增效”，使簡政放權等改革成為持續激發市場活力、優化市場環境的“長效藥”。一是創新和完善改革工作機制。為破除部門利益的“一畝三分地”，增強工作主動性，提高取消下放項目的“含金量”，下一步，國務院將加大自上而下推動力度，更多借用社會力量促進改革。國務院審改辦已從各部門現有行政審批項目中梳理出涉及投資、創業創新、生產經營、高技術服務等領域共700多個行政審批項目，將對這些社會關注度高的“硬骨頭”進行攻關，力爭拿出更多的“真金白銀”，更好地向市場和社會放權。對擬取消或下放的審批事項，按照行政許可法的規定和政府職能轉變的具體要求進行篩選，并廣泛聽取企業、行業協會和地方政府以及相關部門的意見，再與實施部門研究協商，避免各部門自說自話，自己改自己。同時，全面清理前置審批，徹底廢止非行政許可審批，再次修訂政府核準的投資項目目錄，進一步取消或下放含金量更高的投資核準事項，推出和落實更多向社會資本開放的項目。在審批目錄清單的基礎上，逐步向權力清單和負面清單管理模式邁進，使政府真正做到“法無授權不可為，法有規定必須為”，使公民、法人和其他組織真正實現“法無禁止即可為”。全面實施工商登記制度改革，落實認繳登記制、先照后證等改革舉措。繼續深入推進其他各領域的簡政放權工作。二是把規范行政權力的行使放到更突出位置。今年國務院將出臺規范行政審批行為的指導文件，推動各項行政審批減少環節、壓縮時間、簡化程序，最大限度減少和規范審批的自由裁量權，嚴禁變相審批，逐步建立公開透明、便利高效、程序嚴密、權責一致的行政審批制度。研究取消、整合和規范前置審批及其中介服務的措施和辦法，改進和創新企業投資項目核準制。這些工作與取消和下放審批事項同樣重要，更能使社會感受改革成果。三是加快培育規范社會組織。國務院正在開展社會組織管理制度改革，對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織實行直接登記，推進行業協會商會與行政機關脫鉤，探索一業多會，著力去除行政化。加快轉移適合由行業協會商會承擔的職能，開展中國科協所屬學會有序承接政府轉移職能的試點。全面清理規范行政審批前置環節的技術審查、評估、鑒證、咨詢等有償中介服務事項，促進社會組織健康有序發展，切實發揮應有作用。四是加強改革的統籌協調。將行政審批制度改革等簡政放權措施與政府機構改革、事業單位改革、中央和地方事權劃分等有機結合起來，總體設計，統籌推進，增強改革的系統性和耦合性。加大對改革基礎性、共性問題和制度建設的研究。強化國務院部門之間的會商、聯動，加強對地方改革工作的指導監督，做到左右銜接、上下對接。完善與全國人大有關方面的匯報溝通機制，更加自覺地接受全國人大的指導和監督。

         （二）加強和改進政府管理，切實履行好政府管理職能。國務院機構職能轉變，不僅要取消和下放權力，還要在搞活微觀經濟的基礎上搞好宏觀管理，全面正確履行政府職能。一是加強市場監管。認真抓好國務院印發的促進市場公平競爭維護市場正常秩序若干意見的落實工作，著力創新監管方式，促進公平公正監管，提高監管效果，在加強事中事后監管和完善監管體系中順利推進簡政放權；健全監管體制機制，整合優化執法資源，建立縱橫聯動協同管理機制。運用大數據等現代信息技術加強監管和服務，完善以隨機抽查為重點的日常監督檢查制度，公開政府市場監管執法信息，強化執法考核和行政問責。健全社會監督機制，充分發揮行業協會商會自律作用、市場專業化服務組織和公眾輿論的監督作用。加快社會信用體系建設，建立健全守信激勵和失信懲戒機制，完善科學規范的責任追溯制度、經營異常名錄和黑名單制度，對違背市場競爭原則和侵害消費者、勞動者合法權益的市場主體進行重點監控，對違法違規者嚴厲懲處，營造公平法治的市場環境，盡政府應盡職責。二是完善宏觀調控。健全以國家發展戰略和規劃為導向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調控體系，推進宏觀調控目標制定和政策手段運用機制化。繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，在堅持區間調控中更加注重定向調控，在精準、及時、適度上下功夫，增強宏觀調控的前瞻性、針對性、協同性。堅持宏觀政策要穩、微觀政策要活、社會政策要托底，大力推進社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設，推動實現經濟持續健康發展和社會和諧穩定。三是改進政府公共服務提供方式。把政府的作用與市場和社會的力量結合起來，做好“補短板”“兜底線”的民生保障工作。加快推行政府向社會力量購買服務制度，努力形成公共服務提供新機制。在非基本公共服務領域，進一步放開市場準入，積極引導社會力量參與服務供給，以滿足社會多樣化需求；在基本公共服務領域，創新供給方式，利用市場機制，更多地利用社會力量。凡社會能辦好的，盡可能交給社會力量承擔，進一步提高政府公共服務水平。

        （三）堅持依法行政，著力建設法治政府。國務院將按照推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，更好地在法治軌道上推進行政審批制度改革和政府職能轉變。一是發揮法治對政府職能轉變的引領和規范作用。全面清理相關法規規章和規范性文件，及時提請修改有關法律，把改革攻堅克難與法律法規立、改、廢、釋更好地結合起來。二是通過法治手段規范政府行為。研究制定政府投資條例、企業投資項目核準和備案管理條例等法規，著力規范投資、生產經營等重點領域的審批行為，完善行政執法程序，細化執法裁量標準，加強行政執法監督和規范性文件備案審查等方面的制度建設。三是始終堅守和遵循法治原則。嚴格依據法律規范辦事，確保行政決策依法作出、行政權力依法行使、行政違法行為依法得到追究。

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，全國人大及人大常委會一直高度重視深化行政審批制度改革、加快政府職能轉變工作，加強監督，強化支持，有力促進了相關工作的開展。今后，國務院將在以習近平同志為總書記的黨中央的堅強領導下，更加主動地接受全國人大及其常委會的監督，加快改革步伐，全面做好政府各項工作。